Ocena skutków regulacji: jak czytać OSR i konsultacje publiczne

OSR to nie załącznik do uzasadnienia – to test jakości regulacji

Marcin Molski w „Rzeczpospolitej” opisuje OSR jako narzędzie analityczne wspierające i racjonalizujące stanowienie prawa. Ma ono precyzyjnie wskazać wszystkie konsekwencje interwencji państwa – korzyści i koszty – a stosować je trzeba już przy pracy nad koncepcją regulacji, jej celem i formą. OSR powinna poprzedzać przygotowanie projektu legislacyjnego i wzmacniać argumentację merytoryczną. Ten sam autor zauważa, że od wprowadzenia obowiązku sporządzania OSR minęły 23 lata, a narzędzie nie osiągnęło dojrzałości systemowej pozwalającej realizować swoje cele.

Porównanie tego założenia z regułą proceduralną pokazuje różnicę między OSR a uzasadnieniem. Regulamin pracy Rady Ministrów wymaga, by organ wnioskujący ocenił przewidywane skutki (koszty i korzyści) społeczno-gospodarcze regulacji przed opracowaniem projektu założeń projektu ustawy oraz projektu aktu normatywnego. Jak wskazywał portal informacjapubliczna.org, bywa jednak inaczej: uzasadnienie dopisuje się do gotowego aktu prawnego. Dokument dołączony do napisanego już projektu opisuje wybraną wersję, a nie porównanie wariantów. Dlatego najpierw ustal, na jakim etapie powstała analiza, a potem oceniaj jej treść.

O skali problemu świadczy też tempo legislacji. W publikacji z 2011 r. portal informacjapubliczna.org podliczył, że w 2010 r. Sejm RP uchwalił 232 ustawy, z czego 179 to nowelizacje, a tylko 53 były całkiem nowe; Dziennik Ustaw liczył ponad 10 tys. stron, a Trybunał Konstytucyjny wydał 68 orzeczeń, uznając 37 za niezgodne z Konstytucją RP. Autorzy wskazywali, że rzetelne badanie skutków regulacji wymaga czasu osób, które je prowadzą, a wysokie tempo legislacji temu nie sprzyja.

Dane z raportów dotyczących tempa legislacji w Polsce

Po czym poznać rzetelną OSR: problem, warianty, koszty i korzyści

Punkt wyjścia to rozpoznanie skali zjawiska objętego regulacją. Jak opisuje portal informacjapubliczna.org, przy niewielkiej skali nie ma powodu angażować dużych zasobów ludzkich i finansowych w badanie skutków; inaczej jest, gdy regulacja obejmie tysiące czy miliony osób fizycznych lub podmiotów gospodarczych. Ten sam tekst postuluje ocenianie skutków w perspektywie dłuższej niż czteroletnia. Brak opisu skali – ile podmiotów, jakiego rodzaju, jakiej wielkości – pozbawia podstaw do wnioskowania o proporcji środków do problemu.

Warstwę analityczną wyznaczają zasady techniki prawodawczej. To samo opracowanie przypomina, że nakazują one określić przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, organizacyjne, prawne i finansowe każdego z rozważanych rozwiązań, i to przed decyzją o przygotowaniu projektu ustawy. W praktyce trzeba więc przedstawić przynajmniej dwa warianty działania. Rzetelna OSR zawiera ich zestawienie oraz wyjaśnienie, dlaczego wybrano ten, który trafił do projektu, a nie inny. Dokument opisujący tylko jedno rozwiązanie nie spełnia tej funkcji.

Ostatni element to bilans kosztów i korzyści. Regulamin pracy Rady Ministrów mówi wprost o ocenie przewidywanych skutków (kosztów i korzyści) społeczno-gospodarczych. Test jest krótki: czy z OSR wynika, kto ponosi koszt, kto uzyskuje korzyść, jakiego rodzaju są to koszty i korzyści oraz jak liczne grupy są nimi objęte. Formuła „brak wpływu” zamiast takiego bilansu to sygnał ostrzegawczy – portal informacjapubliczna.org zauważa, że bywa używana także wtedy, gdy wpływ regulacji na przestrzeń społeczno-gospodarczą jest kolosalny.

Konsultacje publiczne, uzgodnienia i opiniowanie – trzy różne rzeczy w jednym etapie

Zgodnie z opisem procedury Rządowego Centrum Legislacji projekt ustawy trafia do uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania po wpisaniu go do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów. Brak projektu w wykazie uniemożliwia przystąpienie do opracowania tekstu projektu ustawy. Kierując projekt do tych procesów, podaje się numer projektu w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów oraz termin planowanego przyjęcia projektu, jeżeli został określony. Numer w wykazie i zapowiedziany termin to pierwsze dane pozwalające sprawdzić, czy etap w ogóle się rozpoczął.

Etap ten obejmuje trzy odrębne procesy: uzgadnianie, konsultacje publiczne i opiniowanie. Regulamin pracy Rady Ministrów nie ustala kolejności ich przeprowadzania – pozostawia to wyłącznej decyzji organu wnioskującego, który może też zdecydować o ich łącznym procedowaniu. Wyodrębnienie tych procesów w opisie Rządowego Centrum Legislacji ma zaznaczyć ich odrębność. Dlatego czytając dokumenty, trzeba rozróżniać, w którym z nich zgłoszono dany argument.

Różnicę widać w katalogu adresatów. W konsultacjach publicznych projekt przedstawia się organizacjom społecznym lub innym zainteresowanym podmiotom albo instytucjom, których opinia jest pożądana z uwagi na treść projektu ustawy. W opiniowaniu projekt przekazuje się do zaopiniowania przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej, Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, inne organy administracji rządowej lub inne organy i instytucje państwowe – jeżeli projekt dotyczy ich zakresu działania – oraz podmiotom, których prawo opiniowania wynika z przepisów odrębnych. Opinia w opiniowaniu i uwaga z konsultacji publicznych mają więc różnych adresatów i inną podstawę.

Kto może zgłosić uwagę i co z nią dzieje się dalej

Podstawą prawną konsultacji publicznych w Polsce jest art. 54 Konstytucji RP gwarantujący wolność wyrażania opinii – tak wskazuje opracowanie portalu Ovum o udziale obywateli w konsultacjach publicznych i procesie stanowienia prawa. Zgłoszenie stanowiska nie wymaga więc szczególnego statusu ani upoważnienia; liczy się to, czy argument dotyczy treści projektu.

O tym, do kogo trafia projekt, decyduje organ wnioskujący – kieruje go do podmiotów, których opinia jest pożądana z uwagi na treść projektu (katalog adresatów konsultacji publicznych opisano w poprzedniej sekcji). Wniosek dla czytelnika: lista podmiotów, do których skierowano projekt, mówi, czyje argumenty autorzy uznali za istotne, ale nie jest wyczerpującym wykazem osób uprawnionych do zabrania głosu.

Los uwagi zależy od głębokości zmian w projekcie. Rządowe Centrum Legislacji wskazuje, że gdy w wyniku uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania projekt ustawy ulegnie zasadniczym zmianom, organ wnioskujący może powtórzyć te procesy – wszystkie lub tylko niektóre. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy projekt zmieni się znacznie w wyniku uwzględnienia uwag zgłoszonych w innym procesie. Aby ocenić, czy uwagi rozpatrzono, porównaj wersję projektu sprzed konsultacji z wersją po nich i sprawdź, czy przy istotnych zmianach powtórzono proces.

Samą uwagę formułuje się tak, by dała się zweryfikować: wskazuje się konkretny przepis projektu, opisuje skutek, jaki wywoła, oraz proponuje rozwiązanie alternatywne lub poprawkę. Uwaga ograniczona do oceny ogólnej nie daje autorom OSR materiału do porównania wariantów, a taki materiał jest na tym etapie najcenniejszy.

Kiedy OSR jest oceniana przed konsultacjami i dlaczego to ważne

Rządowe Centrum Legislacji opisuje wyjątek od zwykłej kolejności. Skierowanie projektu ustawy do uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania może zostać poprzedzone oceną OSR przez koordynatora OSR, jeżeli wystąpi o to Rada Ministrów lub jej organ pomocniczy. Wtedy organ wnioskujący kieruje projekt do koordynatora OSR, który w terminie 14 dni od dnia udostępnienia mu projektu musi przedstawić stanowisko, w szczególności co do zakresu OSR oraz zakresu konsultacji publicznych i opiniowania. Skierowanie projektu do dalszych procesów następuje wówczas nie po wpisaniu go do wykazu prac legislacyjnych, ale dopiero po ocenie OSR przez koordynatora.

Osobno trzeba zapamiętać regułę domniemania. Nieprzedstawienie stanowiska w wymaganym terminie oznacza ocenę pozytywną – tak stanowi § 32 Regulaminu pracy Rady Ministrów, na który powołuje się Rządowe Centrum Legislacji. Milczenie koordynatora nie jest więc merytoryczną aprobatą zakresu OSR ani zakresu konsultacji, lecz skutkiem upływu 14 dni. Sprawdzaj, czy stanowisko w ogóle powstało; jeśli nie, nie traktuj tego jako potwierdzenia, że zakres analizy i konsultacji był wystarczający – oceń ten zakres samodzielnie na podstawie samej OSR.

Sygnały ostrzegawcze w OSR: „brak wpływu”, spóźniona analiza i brak ex post

Formuła „brak wpływu” to najprostszy sygnał do sprawdzenia. Portal informacjapubliczna.org zwracał uwagę, że bywa używana, gdy wpływ projektowanej regulacji na przestrzeń społeczno-gospodarczą jest kolosalny. Zestaw ją z wymogiem Regulaminu pracy Rady Ministrów, który oczekuje oceny przewidywanych skutków (kosztów i korzyści) społeczno-gospodarczych, oraz z obowiązkiem określenia skutków społecznych, gospodarczych, organizacyjnych, prawnych i finansowych każdego z rozważanych rozwiązań. Jeśli w OSR nie ma liczby adresatów, rodzaju nowych obowiązków ani wskazania, kto ponosi koszt, formuła zastępuje analizę.

Drugi sygnał to moment powstania analizy. Regulamin pracy Rady Ministrów przewiduje ocenę skutków przed opracowaniem projektu założeń projektu ustawy oraz projektu aktu normatywnego, a Marcin Molski w „Rzeczpospolitej” podkreśla, że OSR powinna być stosowana już na początkowych etapach pracy nad koncepcją regulacji i poprzedzać przygotowanie projektu legislacyjnego. Jeśli dokumentacja wskazuje, że analiza powstała równolegle z gotowym tekstem lub po nim, jej wartość jako narzędzia wyboru między wariantami jest znikoma – opisuje decyzję, która już zapadła.

Trzeci sygnał dotyczy weryfikacji po wejściu przepisów w życie. Molski wskazuje, że wśród zmian, które jego zdaniem należy wprowadzić, jest obligatoryjność stosowania ewaluacji ex post – dziś to postulat, a nie obowiązująca reguła. Praktyczna konsekwencja: jeśli OSR nie zawiera wskaźników, które można zmierzyć po wprowadzeniu regulacji, ani zapowiedzi przeglądu, nie ma mechanizmu pozwalającego ocenić, czy założone koszty i korzyści się zmaterializowały.

Czwarty obszar to rozkład ciężarów. Molski wiąże sens OSR z ochroną interesów ekonomicznych państwa, przedsiębiorców i obywateli, na których bezpośrednio oddziałują wprowadzane regulacje. Pytania kontrolne do każdej OSR: czy wskazano, ile podmiotów obejmie regulacja i jakiej wielkości są to podmioty; czy policzono koszty po stronie obywateli i przedsiębiorców, a nie tylko budżetu; czy korzyści przypisano do konkretnych grup; czy przedstawiono co najmniej dwa warianty wraz z powodem odrzucenia pozostałych; czy opisano sposób sprawdzenia skutków po wejściu w życie.

OSR poza rządem: gminy i kontekst unijny

W Unii Europejskiej ocena wpływu nie jest nowością. Jak podkreśla portal informacjapubliczna.org, szersze i bardziej ugruntowane pojęcie oceny wpływu (impact assessment) jest przeprowadzane obligatoryjnie w organach UE już od 2003 r. Raport Centrum Oceny Skutków Regulacji Uniwersytetu Warszawskiego odnotowuje, że prawie wszystkie państwa członkowskie wymagają podczas implementacji dyrektywy konsultacji publicznych i oceny skutków regulacji. To użyteczny punkt odniesienia: porównując polską OSR z tym standardem, łatwiej zauważyć brakujące elementy.

OSR pojawia się także na poziomie lokalnym – osobne opracowanie poświęcił temu Klub Jagielloński, stawiając w tytule pytanie o OSR w gminach. Przy czytaniu projektów uchwał rad gminy stosuje się ten sam zestaw pytań co przy OSR rządowej: jaki problem ma rozwiązać uchwała, jakie warianty rozważano, kto ponosi koszty (mieszkańcy, przedsiębiorcy, budżet gminy), kto odnosi korzyści i jak sprawdzi się skutki po przyjęciu uchwały.

Wzorce metodyczne warto czerpać z materiałów Rządowego Centrum Legislacji. Dokument „Wytyczne do przeprowadzania oceny wpływu oraz…” określa zasady stosowania przy przeprowadzaniu oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych regulacji. Dostępne są też opracowania analityczne o samej OSR, m.in. raport Centrum Oceny Skutków Regulacji UW o doświadczeniach zagranicznych oraz publikacja Klub Jagielloński o OSR w gminach – przydatne, gdy trzeba ocenić, czy dokument odpowiada przyjętemu standardowi, a nie tylko formalnie istnieje.

Jak czytać OSR i konsultacje razem: praktyczny rytm lektury

Lekturę prowadź w stałej kolejności. Najpierw problem i skala zjawiska – kto i w jakiej liczbie jest nim dotknięty. Potem warianty: ile ich rozważano, który wybrano i na jakiej podstawie. Następnie koszty i korzyści – kto je ponosi, kto je otrzymuje i jakiego rodzaju są to skutki. Na tym tle czytaj część konsultacyjną: do kogo skierowano projekt w konsultacjach publicznych, kogo obejmowało opiniowanie i jakie uwagi zgłoszono.

Ostatni krok to konfrontacja projektu z uwagami. Sygnałem do sprawdzenia wersji jest okoliczność opisana przez Rządowe Centrum Legislacji: gdy projekt ulegnie zasadniczym zmianom, organ wnioskujący może powtórzyć uzgodnienia, konsultacje publiczne lub opiniowanie – wszystkie albo tylko niektóre, zwłaszcza gdy zmiany wynikają z uwzględnienia uwag zgłoszonych w innym procesie. Jeśli projekt zmienił się istotnie, a śladu powtórzenia procesu nie ma, ustal, czy zmiana nie omija etapu, na którym uwagi mogłyby zostać jeszcze raz zweryfikowane.

Dwie daty i jeden numer porządkują lekturę: numer projektu w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów, termin planowanego przyjęcia projektu (jeżeli został określony) oraz moment powstania OSR względem tekstu projektu. Zapamiętaj też wyjątek z koordynatorem OSR i 14-dniowym terminem na stanowisko: jego brak oznacza ocenę pozytywną z mocy § 32 Regulaminu pracy Rady Ministrów, a nie potwierdzenie, że zakres OSR i konsultacji był prawidłowy.

Do pogłębienia metodyki służą trzy typy materiałów: wytyczne Rządowego Centrum Legislacji dotyczące oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych regulacji, raport Centrum Oceny Skutków Regulacji UW o doświadczeniach zagranicznych oraz publikacja Klub Jagielloński o OSR w gminach. Pomocny bywa tekst Marcina Molskiego w „Rzeczpospolitej”, który pokazuje, jak wyglądałby standard OSR z pełną warstwą analityczną, opiniowaniem analiz ekonomicznych przez ekspertów i obligatoryjną ewaluacją ex post – pozwala odróżnić to, co dziś obowiązuje, od tego, co jest dopiero postulatem.